Vivimos en un mundo donde proliferan ideologías extremistas, exacerbados
anhelos nacionalistas y presuntas ambiciones imperialistas bajo un tinte común:
el económico. Ninguna guerra a gran escala, pero sí conflictos eternos en
varias decenas de disensiones locales y regionales que pueden alcanzar límites
suprarregionales. Una cincuentena de zonas en el mundo capitalizan las actuales
contiendas armadas donde los motivos religiosos, étnicos, de vecindad,
yihadistas, de narcotráfico y civiles/tribales ponen en peligro la paz mundial.
Si bien en todas ellas el terror es denominador común, no podemos dejar de lado
ninguno de los motivos en cuanto a la génesis de los problemas, el qué, lo que
provoca que un grupo de personas se decida a sembrar el terror en cualquier
lugar del orbe[1].
Las actuales estructuras mundiales de seguridad colectiva están
capitalizadas por Naciones Unidas, en concreto por su Consejo de Seguridad en
virtud del artículo 51 de la carta. De hecho, éste organismo ha sido coherente
tanto a la hora de condenar el terrorismo como en la búsqueda de medidas para
contrarrestarlo[2]
aunque resulta incongruente que aún no haya sido capaz de consensuar una
definición de terrorismo entre los estados miembros[3]. Los
Secretarios Generales de la ONU Koffi Annan[4] y
Ban Ki-moon[5]
han introducido elementos de concreción, pero no concluyentes a la hora de
establecer una definición aceptada por todos. Sin embargo, a los efectos de
todos los demás organismos de seguridad cooperativa y de defensa colectiva, terrorismo y crimen
organizado son asuntos distintos aunque cada vez más interrelacionados.
Desde la resolución 1373/2001[6],
hasta la fecha, 26 resoluciones han sido aprobadas por el Consejo de Seguridad[7] y
su Comité contra el Terrorismo[8].
Y aunque debemos tener en cuenta que hasta ese momento el Consejo de Seguridad
y la Asamblea general habían redactado diferentes resoluciones contra el
terrorismo[9], la 1373 marca el a-b-c de la política antiterrorista que la ONU llevará a partir del
11-S, gracias a la vinculación jurídica de los estados contra el terrorismo,
las sanciones a los países que los protejan y cobijen y la lucha específica
contra la financiación de las
organizaciones terroristas.
A pesar de estas resoluciones, los atentados se han seguido
sucediendo en buena parte del mundo y han sido especialmente atroces, con un
elevado número de víctimas, los
sucedidos en el llamado primer mundo dado el carácter asimétrico de las redes
no estatales de alcance global y que han escapado del control de la seguridad
pública occidental, quizá la más preparada y coordinada del mundo. De hecho, la
mayor parte de las resoluciones a partir de la 1373 lo son en función de los
atentados terroristas que se siguen sucediendo en diferentes lugares del
planeta. Por lo tanto, no parece que a la vista de los resultados Naciones
Unidas, y más concretamente su Consejo de Seguridad, tenga posibilidades de implementar medidas
efectivas, más allá de las jurídicas y de coordinación, contra el terrorismo.
La limitada respuesta inicial de Naciones Unidas tiene en su base
la imposibilidad de imponer normas de conducta a los Estados miembros. Sus
declaraciones, por tanto, tienen la función de legitimar o deslegitimar desde
el punto de vista universal determinado tipo de actos y no pretende conformar
la acción de los gobiernos[10]. No
obstante, desde 1963 hasta 1999 fueron una docena los tratados que apoyaron la
labor de Naciones Unidas, dotando de instrumentos jurídicos al derecho
internacional[11].
No podemos olvidar que mientras que el Consejo de Seguridad tiene la
posibilidad de adoptar elementos coercitivos bajo la cobertura del capítulo VII
de la Carta de Naciones Unidas, la Asamblea General carece de dicha
posibilidad, por lo que cualquier decisión que determine una acción de campo
tiene que ser adoptada por el primero de los órganos. Mientras que sobre
financiación del terrorismo y localización de grupos terroristas[12]
existen suficientes resoluciones, como decíamos siempre a posteriori de los
actos terroristas, no hay tantas encomiendas desde Naciones Unidas para
prevenir, sobre el terreno, el terrorismo stricto
sensu.
Desde la resolución 1368[13]
se legitima la respuesta militar de un país contra cualquier estado que proteja
o albergue terroristas[14].
Sabemos ya que las excepciones a la renuncia al uso de la fuerza contra la
integridad territorial o independencia política de los países, consagrado en la
carta de naciones unidas en su artículo 2.4, son las relativas a cualquier
operación autorizada por el Consejo de Seguridad para mantener la paz y la seguridad internacionales (artículo 42)
y el derecho a la legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque
armado contra un miembro de Naciones Unidas, hasta que el Consejo de Seguridad
entienda que se han tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la
seguridad internacionales.
Como vemos, han sido una larga lista de resoluciones, protocolos,
convenciones, unas como herramientas jurídicas y otras como resoluciones
declarativas, que se han ocupado de intentar combatir desde la legalidad
internacional el avance del terrorismo. Naciones Unidas cuenta, por tanto, con
herramientas suficientes para hacer frente a este fenómeno pero
estas no son, a la vista de lo descrito, demasiado eficaces y no porque no se
le haya dedicado al asunto el interés que requiere, sino por la complejidad del
fenómeno. Desde mi punto de vista no debemos resignarnos a utilizar estos
mecanismos sabiendo su limitado alcance, ya que es necesario que el cuerpo
legal internacional cuente con este tipo de herramientas legislativas, pero se
hace necesaria una mayor agilidad en cuanto a la respuesta in situ en aquellos
lugares donde, se conoce, existen terroristas y se patrocina el terrorismo. Es
cierto que los intereses nacionales pueden entorpecer esta parte del nuevo PeaceKeeping del que hablo, pero si
alguna institución internacional puede hacerlo, esa es Naciones Unidas. Porque,
si bien a la vista de los resultados no se ha conseguido contener, aún, esta lacra, también lo es que Naciones Unidas
juega un papel determinante en la lucha contra el terrorismo.
Hoy día el terrorismo es poliédrico. Cualquiera de las
posibles caras a mostrar tiene una complejidad asombrosa, ya que son fruto de
una muy numeroso combinación de elementos. Todos esos elementos han sido
estudiados por Naciones Unidas, desde la situación de aquellos países en fase
de convertirse en fallidos y que pueden ser (o son) refugio de terroristas,
hasta la ideologías extremas que lo
justifican, pasando por los conflictos violentos regionales, la ausencia de
democracia y gobernanza y la
discriminación por motivos religiosos, étnicos o políticos.
Se trata de rodear a los terroristas con muros de
legitimación jurídica que les impida obtener los medios para llevar a cabo sus
atentados. Esta circunstancia solo puede ser conseguida por Naciones Unidas,
que aglutina a 193 estados de los cinco continentes. Así, se ha conseguido
recomendar la aprobación de legislaciones nacionales para impedir la
financiación de grupos terroristas y, de esta forma, impedir que puedan comprar
armas convencionales o de destrucción masiva, tanto nucleares como radiológicas
o biológicas. También cerrar cualquier acceso a la comunicación y el
proselitismo terrorista, tan en boga hoy día gracias a la globalización de la
web 2.0 y el carácter universal de las redes sociales[15]. El
cierre de las fronteras tiene más que ver con una coordinación adecuada entre
los estados, y si bien en la Unión Europea está más conseguido, no es así entre
los diferentes continentes.
Pero lo que complica esta realidad es la existencia de
santuarios terroristas, a la vez que pone en cuestión la legalidad
internacional desarrollada por Naciones Unidas. De todos es sabido dónde se asientan los grupos terroristas
y qué estados consienten su estancia
en el país. Asumiendo que Naciones Unidas es la única organización que tiene
posibilidades de ganar la batalla al terrorismo, y entendiendo que existe base
jurídica suficiente como para estrangular financiera y políticamente a los
grupos terroristas, quedaría, tan solo, pasar de las palabras a los hechos, es decir, utilizar el PeaceKeeping como
forma de prevenir la producción de
terroristas y el control de los grupos terroristas en origen. De alguna forma esto es lo que ha ocurrido a
raíz de los atentados del 13N en París, ya que el Consejo de Seguridad ha
aprobado una declaración de guerra en
toda regla contra el DAESH, a propuesta del gobierno Francés y con la
aquiescencia de todos los miembros del Consejo de Seguridad[16]. La
resolución dice textualmente que “.../... el
IS constituye una amenaza sin precedentes a la paz y seguridad mundiales",
y reclama adoptar "todas las medidas necesarias, de acuerdo con
el Derecho Internacional, y en particular con los Derechos Humanos,
con las leyes humanitarias y el Derecho de los refugiados, en el
territorio controlado por el IS en Siria, para redoblar y coordinar los
esfuerzos para prevenir y suprimir actos terroristas". Estos
atentados, los penúltimos hasta la fecha si contamos los de la Embajada de
España en Kabul del pasado 12D, han supuesto la unanimidad de todos los
miembros del Consejo de Seguridad, incluida Rusia, para la autorización, en
virtud del artículo 51, del derecho inmanente de legítima defensa, individual o
colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas[17].
¿Estamos un poco más cerca de conseguir, de verdad, un frente común contra el
terrorismo? Sin duda parece que sí, ya que hoy día, la amenaza del DAESH y de
Al Qaeda representan el 90% del riesgo terrorista en el mundo, y esta
resolución se ocupa de la parte que, hasta ahora, estaba poco o nada desarrolla
por Naciones Unidas: la presencia y el combate del terrorismo en el territorio
de origen.
Naciones Unidas no es el único foro internacional desde el
que luchar contra el terrorismo, pero sí es el más importante, desde mi punto
de vista. Puede activar políticas multilaterales en todo el mundo, con una solo
voz en todos los foros regionales, y tiene plena legitimidad para imponer
normativa legislativa y sanciones; también la autorización del envío de
efectivos militares en legítima defensa. Pero la coordinación con todo tipo de
instrumentos internacionales es vital. La Unión Europea entre ellos, además de otros
como el Grupo de Acción Financiera (GAFI), el Comité Interamericano contra el
Terrorismo (CICTE), el Grupo de Shangai, la Unión Africana (UA), la Liga Árabe
(LA) o la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). Y aunque
celebramos que la UE siga siendo el más exitoso experimento de prevención de
conflictos y guerras violentas, en una aproximación de lo que Kant ya definió
como federación de estados libres[18],
el futuro que se vislumbra sigue siendo oscuro, en conflictos, insisto, interminables,
donde la violencia es cada vez mayor y la conculcación de los derechos humanos
algo habitual. Por otro lado, fuera de estos lugares, el crimen organizado lo
globaliza todo, y el resto del mundo que, se supone, vive en paz, se acostumbra
a sucesos cada vez más violentos, en una espiral cada vez más complicada, sin
retorno, donde como espectadores vamos normalizando sucesos que cada vez
alcanzan mayor gravedad.
Sin duda, mayor control internacional, mayor presencia de los
estados libres en los lugares donde se conculcan derechos y se practican
democidios, unas naciones unidas sometidas voluntariamente al imperio de la ley
llevando la paz, incluso con la fuerza como última ratio, si es preciso, será necesario para garantizar
el libre y democrático desarrollo de los pueblos.
[1]
“.../... Pero hoy no son ejércitos
regulares los que se enfrentan en el campo de batalla, sino fuerzas a medio
camino entre las guerrillas, el terrorismo y el crimen organizado”. Discurso del Presidente Rodríguez Zapatero
ante la ONU, el 16 de junio de 2008. http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_es/Zonas_es/00027
[2]
Javier Rupérez. La ONU en la lucha contra el terrorismo: cinco años después del
11-S. ARI 83/2006. Real Instituto Elcano.
[3] La ONU y el Terrorismo. Hendrik Vaneeckhaute. http://hendrik.pangea.org/imagenes/La%20ONU%20y%20el%20terrorismo.htm
[4]
“El terrorismo constituye una amenaza
contra todo lo que Naciones Unidas representa: el respeto a los derechos
humanos, el imperio de la ley, la protección de los civiles, la tolerancia
entre los pueblos y las naciones y la solución pacífica de los conflictos”.
[5]
“El terrorismo afecta a todas las
naciones, se cobra víctimas entre personas de todas las condiciones y atenta
contra todo aquello con lo que se identifican las Naciones Unidas, por todo lo
cual, la lucha contra el terrorismo es nuestra misión común”.
[7]
En función del artículo 51 de la carta de Naciones Unidas, el Consejo de
Seguridad tiene el control de la seguridad internacional, incluida la legítima
defensa ante cualquier ataque armado, incluyendo las amenazas a la paz, el
quebrantamiento de la paz o los actos de agresión.
[9]
Sanciones a Libia por el atentado del avión de la Pan Am en Lockerbie, el de la
UTA derribado en Níger, a Sudan por cobijar a los terroristas que atentaron
contra el Presidente egipcio Mubarak... Ibídem nota 1.
[10]
Naciones Unidas frente al terrorismo. Juan Avilés Farré. Monografías CESEDEN nº
109. Naciones Unidas como principal elemento del multilateralismo del siglo
XXI. Ministerio de Defensa. Madrid. Febrero 2009.
[11]
Tratados sobre Aeronaves (2), Aviación Civil, Personas Protegidas, Toma de
rehenes, Material nuclear, aeropuertos, navegación marítima, plataformas fijas,
explosivos plásticos, atentados con bombas y financiación del terrorismo.
[12]
Comité 1267. https://www.un.org/sc/suborg/es/sanctions/1267
[14]
Respuesta militar estadounidense contra el régimen talibán que apoyaba a Al
Qaeda.
[15]
“.../... Al mismo tiempo, la organización
terrorista opera gracias a su arma de guerra favorita: la propaganda
virtual...Pero la comunicación de los nuevos soldados 2.0 del yihad da en el
clavo. El DAESH inunda Youtube de videos ultra violentos y su velocidad de
actuación y el cumplimiento de sus amenazas marcan a miles de occidentales
lobotomizados”. Anna Erelle. En la
piel de una yihadista. Editorial Debate. Barcelona. 2015.
[16]
Miembros actuales del Consejo de Seguridad ONU. http://www.un.org/es/sc/members/
[18]
Inmanuel Kant. La paz perpetua. Tecnos. 1985.
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